La promesse de Marine Le Pen de soumettre directement aux Français plusieurs mesures emblématiques de son programme ouvre un affrontement qui dépasse le débat électoral. Cent dix constitutionnalistes estiment que l’article 11 de la Constitution ne peut servir à modifier la loi fondamentale en contournant le Parlement. Une telle tentative pourrait être bloquée avant même la tenue du référendum, tandis que le contenu de certaines mesures risquerait ensuite de provoquer un conflit avec le droit de l’Union européenne.
Le 12 novembre 2026, des médias français ont rapporté la publication d’un appel adressé à Marine Le Pen et à Jean-Luc Mélenchon. Ses signataires — juristes, universitaires et magistrats spécialisés dans le droit constitutionnel — les mettent en garde contre l’utilisation de l’article 11 pour faire adopter des changements constitutionnels sans passer par la procédure prévue à l’article 89.
La distinction entre ces deux articles est le cœur du problème. Elle détermine si une promesse de campagne peut devenir un bulletin de vote ou si elle doit d’abord franchir les étapes d’un processus parlementaire que ses promoteurs cherchent précisément à éviter.
Deux articles, deux fonctions
L’article 11 autorise le président de la République à soumettre au référendum certains projets de loi portant notamment sur l’organisation des pouvoirs publics, des réformes économiques ou sociales et la ratification de certains traités. Pour les 110 constitutionnalistes, ce champ limité ne constitue pas une habilitation générale à modifier la Constitution.
La révision de la loi fondamentale relève de l’article 89. Le texte doit d’abord être adopté dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat. Il peut ensuite être soumis au référendum ou, dans les conditions prévues par la Constitution, approuvé par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes.
Cette exigence donne aux deux chambres un rôle incontournable. Elle signifie aussi qu’une majorité présidentielle ne peut pas transformer directement un soutien populaire en révision constitutionnelle, sans obtenir l’accord des représentants de la nation. Dans la configuration parlementaire évoquée par les signataires, les projets défendus par Marine Le Pen ne disposeraient pas d’un appui évident pour franchir cette étape.
Les mesures citées dans l’appel comprennent le « principe de préférence nationale », un durcissement de la politique migratoire et l’interdiction du hijab. La préférence nationale pourrait notamment se traduire par un avantage accordé aux citoyens français dans l’accès à l’emploi, au logement social ou à certaines prestations.
Présenter ces sujets directement aux électeurs permettrait politiquement de les soustraire à un Parlement fragmenté ou hostile. Mais, selon les constitutionnalistes, cette stratégie ne change pas la nature juridique des mesures envisagées : si elles modifient la Constitution, elles doivent suivre l’article 89. Le référendum ne peut pas, à lui seul, remplacer la procédure de révision.
Le précédent de 1962 ne règle pas le débat
Les partisans d’une lecture large de l’article 11 invoquent souvent la décision prise par Charles de Gaulle en 1962. Le président avait alors utilisé cette disposition pour soumettre au vote l’instauration de l’élection du président de la République au suffrage universel direct.
Les signataires de l’appel contestent la portée de cet épisode. L’initiative de Charles de Gaulle était déjà considérée par de nombreux juristes et responsables politiques comme contraire aux règles constitutionnelles de révision. Elle n’a pas transformé l’article 11 en voie parallèle permettant de modifier la loi fondamentale.
Le contexte politique était également particulier. Le général de Gaulle avait engagé sa propre fonction dans le scrutin et annoncé qu’il quitterait l’Élysée en cas de victoire du non. Le précédent illustre donc la possibilité, pour un président, d’assumer un conflit institutionnel majeur. Il ne suffit pas à établir la légalité d’une procédure que l’article 89 encadre expressément.
La question ne se limiterait d’ailleurs pas au choix de l’article invoqué. Selon l’analyse relayée par les constitutionnalistes, le Conseil constitutionnel pourrait intervenir avant le scrutin et empêcher la publication du décret convoquant le référendum si le projet excédait le domaine de l’article 11 ou visait en réalité à modifier la Constitution.
Le premier obstacle se situerait donc en amont du vote. Avant de savoir si les Français approuveraient la préférence nationale ou une interdiction du hijab, il faudrait déterminer si le président pourrait légalement leur soumettre ces changements par cette voie. L’appel des 110 spécialistes répond par la négative.
La préférence nationale face au droit européen
Un second front apparaîtrait si les mesures étaient malgré tout adoptées et appliquées. L’avantage systématique accordé aux citoyens français dans l’emploi, le logement social ou l’accès à certaines prestations entrerait en tension avec la libre circulation des personnes et des travailleurs, l’un des principes centraux de l’Union européenne.
Le droit de l’Union limite la possibilité pour un État membre de traiter moins favorablement les ressortissants d’autres pays de l’Union en raison de leur nationalité, dans les domaines couverts par les traités. La France conserve une marge de décision en matière sociale et migratoire, mais cette marge s’exerce dans un cadre européen qui ne disparaît pas au lendemain d’un vote national.
Si des dispositions françaises instauraient une discrimination contraire aux règles européennes, la Commission européenne ou d’autres parties habilitées pourraient engager des procédures. Le litige pourrait finalement être porté devant la Cour de justice de l’Union européenne. Une procédure en manquement et des sanctions financières font partie des conséquences possibles, sans constituer pour autant l’issue automatique de tout référendum ou de toute réforme nationale.
Tout dépendrait du contenu précis des textes, de leur mise en œuvre et de l’appréciation des institutions européennes. Un référendum peut donner une légitimité politique à une orientation ; il ne libère pas la France de ses obligations issues des traités.
La politique migratoire soulève des questions connexes, mais elle n’est pas entièrement assimilable au régime de la libre circulation des travailleurs. Paris dispose de compétences pour organiser certains aspects de l’entrée et du séjour des étrangers. Ces compétences restent toutefois limitées par le droit de l’Union, les règles applicables aux citoyens européens et les engagements internationaux de la France.
Un enjeu français qui pourrait devenir européen
Les constitutionnalistes redoutent enfin les effets d’une éventuelle application sélective du droit européen. Si un gouvernement français considérait qu’un référendum l’autorise à ne pas appliquer certaines règles communes, des forces eurosceptiques ou populistes d’autres États membres pourraient invoquer le même raisonnement.
Le risque décrit est celui d’un affaiblissement progressif de l’ordre juridique européen : chaque gouvernement contesterait les obligations qui lui déplaisent en s’appuyant sur une décision nationale. Une telle dynamique ne provoquerait pas automatiquement la paralysie de l’espace Schengen. Des restrictions fondées sur la nationalité dans l’accès au travail, aux prestations ou au séjour exerceraient cependant une pression accrue sur les règles qui permettent de circuler, de travailler et de vivre dans une grande partie de l’Europe sans contrôles systématiques aux frontières intérieures.
Pour Marine Le Pen, la procédure référendaire possède une force politique évidente. Elle promet une décision rapide sur des thèmes fortement polarisants et permet de contourner l’image d’un Parlement incapable de répondre aux attentes de son électorat. Les 110 signataires lui opposent une limite institutionnelle : la souveraineté populaire ne dispense pas de respecter les règles prévues pour modifier la Constitution.
Le débat porte donc moins, à ce stade, sur la popularité des mesures proposées que sur la possibilité juridique de les soumettre au vote. Le Conseil constitutionnel pourrait être appelé à trancher avant les électeurs. Et si la barrière française était franchie, les dispositions relatives à la préférence nationale pourraient ouvrir une autre bataille, cette fois devant les institutions de l’Union européenne.
Lire le reportage de Public Sénat sur l’appel des constitutionnalistes.
